Victoriano Ángel Suárez Rincón.//
Victoriano Ángel Suárez Rincón es Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Málaga. Profesor de curso on-line de gestión presupuestaria en la Fundación CEDDET. En la actualidad ejerce como Interventor municipal de Lebrija. Es socio de Attac España.
El análisis de las liquidaciones presupuestarias anuales de las administraciones públicas territoriales muestra la insuficiencia financiera del sistema tributario español. La elevada disminución de los ingresos tributarios a partir de la crisis económica de 2008 y su ralentización en su crecimiento en 2015 y posteriores, ha producido un efecto dominó en las magnitudes presupuestarias. El descenso de ingresos tributarios ha generado secuencialmente déficits presupuestarios, déficits financieros, mayores endeudamientos para cubrir esos desequilibrios, crecimiento elevado de la deuda pública acumulada, elevación de los gastos de la carga financiera y, finalmente, un descenso cuantitativo y cualitativo en los servicios públicos de carácter preferente (sanidad, educación y cultura).
Y podríamos inferir que este efecto dominó no es exclusivo de nuestro país sino de carácter global, dada la elevación de la deuda pública en la generalidad de naciones con modelos económicos neoliberales.
El principio de suficiencia tributaria en los sistemas impositivos.
Los tributos surgen de la necesidad de los estamentos políticos para financiar los gastos públicos de las entidades territoriales o funcionales. Cada sistema económico que se ha desarrollado en las distintas etapas históricas ha configurado su peculiar modelo tributario en cuanto a los fines perseguidos. Y la suficiencia económica tributaria ha tenido un dispar comportamiento en su grado de relevancia en los modelos económicos versus tributarios.
En las etapas históricas de las monarquías absolutas anteriores al liberalismo económico el lograr los precisos ingresos públicos tributarios era el objetivo primario y exclusivo salvo, en su caso, el castigo punitivo a los sujetos pasivos. Y las reformas tributarias se planteaban casi con generalidad para maximizar los ingresos públicos. En el siglo XVI la corriente de pensamiento económico del cameralismo busca fortalecer las riquezas reales, surgiendo así el principio teórico de suficiencia económica tributaria.
Con el surgimiento del liberalismo económico, primer modelo del capitalismo, se impone el pensamiento de los economistas clásicos del principio de neutralidad impositiva según el cual la tributación no debía interferir en la producción y en el consumo, siendo la máxima expresión de este pensamiento la de los economistas liberales libertarios que abogan hacia la supresión de los impuestos. Es con esta directriz que el principio de suficiencia tributaria deja de ser un objetivo prioritario.
En el estado del bienestar, segundo modelo económico del capitalismo, el principio de suficiencia económica no es el único ni incluso el principal de los diversos fines y objetivos que se persiguen con la tributación. Economistas hacendistas del pasado siglo XX como Fritz Neumark y Richard Musgrave desarrollaron las utilidades del binomio de la tributación y del presupuesto para el desarrollo económico y social de las naciones. Neumark con una amplia catalogación de los principios de la imposición y Musgrave con las tres funciones del presupuesto: la estabilidad de indicadores macroeconómicos (inflación y desempleo), la redistribución equitativa de la renta y la asignación eficiente de recursos.
El modelo tributario neoliberal lo podemos simbolizar como el de las cuatro “ies” por las características que lo definen: injusto, insuficiente, ineficaz e ineficiente
Con la aparición del neoliberalismo, tercer modelo del capitalismo, las políticas económicas de la tributación y del presupuesto decrecen en las potencialidades mostradas por los hacendistas de la economía del bienestar. Son escasas y poco relevantes las aportaciones de los teóricos neoliberales sobre los fines de los tributos y del presupuesto, de sus mecanismos y sus efectos macroeconómicos. La suficiencia tributaria deja de ser un objetivo y el presupuesto un instrumento esencial de política macroeconómica. Los estados neoliberales aprueban sus presupuestos con déficit económicos y financieros, generando insuficiencia en los ingresos públicos tributarios que son cubiertos con deuda pública. El modelo tributario neoliberal lo podemos simbolizar como el de las cuatro “ies” por las características que lo definen: injusto, insuficiente, ineficaz e ineficiente.
La evolución de los objetivos tributarios de la reforma impositiva de 1977 en España.
El actual sistema tributario español deriva de la reforma tributaria de 1977 diseñada por el profesor Fuentes Quintana que fue ministro de Hacienda en el primer gobierno democrático. Esta reforma tuvo un efecto muy positivo para el desarrollo económico y social de nuestro país. En el “Informe del Sistema Tributario Español”, redactado en 1972, que fue el diseño del modelo impositivo de la reforma de 1977, se exponen por orden prioritario los siguientes objetivos de la reforma tributaria a emprender:
– La justicia tributaria.
– Favorecer el desarrollo.
– Mejorar la eficacia de la política fiscal estabilizadora.
– Configurar la estructura y dirigir la aplicación del sistema tributario de acuerdo con los principios de la técnica fiscal.
Es llamativo que en este Informe no se señala la suficiencia tributaria entre los fines perseguidos en la reforma diseñada. Exclusión que parece deberse al estar lograda como se acredita por la relevancia de los ingresos tributarios en los presupuestos: “En 1971 el presupuesto de ingresos era el 82,8% de tributos, el 16,0% de ingresos de tasas, patrimoniales y transferencias y el 1,1% de ingresos de capital”. En ese ejercicio de 1971 aún no se había producido la crisis del petróleo del 73 que produjo grandes desequilibrios macroeconómicos.
En 2010, 13 años después de nuestra reforma fiscal, el profesor Fuentes Quintana en su libro “La reforma fiscal y los problemas de la Hacienda Pública española” señala los efectos producidos por la misma: la explosión del gasto público, el rápido crecimiento de la presión fiscal, la presencia de un déficit público continuado, un aumento sustancial de la deuda pública acumulada y sus cargas financieras, la pérdida de eficacia de las limitaciones presupuestarias como elemento central de la actividad financiara y un proceso de importante descentralización del gasto público, con un creciente protagonismo de las haciendas autonómicas y locales.
El efecto dominó de la insuficiencia tributaria en España
Como efecto dominó la insuficiencia económica y financiera de nuestro sistema tributario ha quedado de manifiesta a partir del año 2008: secuencialmente la caída de los ingresos tributarios ha generado déficits presupuestarios económicos, déficits presupuestarios financieros, incremento desorbitante de la deuda pública y de su carga financiera y disminución cualitativa de los gastos sociales.
- Disminución y ralentización en el crecimiento de los ingresos tributarios desde 2007
Evolución de los ingresos tributarios en términos corrientes
El gráfico de “Evolución de los ingresos tributarios”, (derechos liquidados/tributos puestos al cobro), evidencia la caída del total de los ingresos públicos de las administraciones públicas territoriales a partir del año 2007 con un montante de 284.785,3 millones de euros, sólo alcanzándose en el año 2017 el nivel de ese ejercicio, desarrollándose un pausado aumento con un leve descenso en 2020 motivado por la incidencia de la pandemia del COVID-19.
Los ingresos tributarios alcanzan el nivel de 2007 en la administración central en 2022, en las comunidades autónomas en 2011 y en la administración local en 2012. Las administraciones autónomas y locales a partir de esos años experimentan moderados aumentos.
| Derechos liquidados de la Administraciones Públicas territoriales (Total sin consolidar). Millones de euros. Elaboración propia, |
Evolución de los ingresos tributarios en términos constantes
Considerando en términos de ingresos tributarios constantes, actualizando los ingresos corrientes desde el 2007 según el aumento/disminución del IPC, el hito de ingresos tributarios de ese ejercicio sólo se consigue alcanzar su nivel en 2022
| Derechos liquidados de la Administraciones Públicas territoriales (Total sin consolidar). Millones de euros. Elaboración propia, |
Cobertura de los ingresos tributarios al presupuesto de gastos
El gráfico que representa la cobertura o el peso en tantos por ciento de los ingresos tributarios sobre los presupuestos de gastos muestra que a partir del ejercicio 2008 nuestro sistema tributario es anualmente más insuficiente financieramente para cubrir el total de gastos públicos. El total de las administraciones públicas territoriales no alcanza el nivel del año 2007, salvo las comunidades autónomas y las entidades locales.
| Porcentaje de derechos tributarios sobre obligaciones netas liquidadas de la Administraciones Públicas territoriales (Total sin consolidar) |
| Fuente Ministerio de Hacienda. Elaboración propia |
Los análisis económicos que a continuación vamos a realizar ponen de relieve la falacia informativa que se traslada a la opinión pública de que los presupuestos generales de las administraciones públicas se aprueban de forma saneada
- Los déficits económicos presupuestarios.
La disminución de los ingresos tributarios en las administraciones territoriales origina unos desequilibrios económicos de gran importancia por no cubrir los ingresos los gastos públicos. Esos desequilibrios ingresos/gastos a partir del año 2008 y el insuficiente aumento, tras sus nivelaciones en las Comunidades Autónomas y en las Administraciones Locales ha producido en las cuentas públicas unos desequilibrios económicos generándose déficits presupuestarios de gran relevancia.
Los análisis económicos que a continuación vamos a realizar ponen de relieve la falacia informativa que se traslada a la opinión pública de que los presupuestos generales de las administraciones públicas se aprueban de forma saneada. Para crear esta entelequia se hace valer el cumplimiento de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y la dura supervisión de las autoridades económicas de la Comunidad Europea para no incurrir en déficits presupuestarios. Con la ley citada se ha hecho permisible a las administraciones públicas territoriales, salvo en las entidades locales, incurrir en déficit presupuestarios económicos en los que los gastos superan a los ingresos públicos. La no prohibición de déficit económico anual es sustituida por el concepto “déficit estructural” como déficit ajustado al ciclo sin que el mismo termine de cerrarse se positivamente.
La medición del déficit público o presupuestario sobre el producto interior bruto del país es un indicador que carece de rigor técnico para calibrar la capacidad del Estado para cubrir las necesidades públicas y su fortaleza para atender su deuda pública. Pues la menor o mayor riqueza del país no puede representar o ser el correlato de la bondad económica y financiera de las Administraciones Públicas gestoras.
Saldo de operaciones no financieras
El saldo de operaciones no financieras evalúa el grado de cobertura de los ingresos no financieros sobre los gastos no financieros. Un saldo positivo es indicativo de superávits presupuestarios monetarios y un saldo negativo de déficits. Las operaciones no financieras están constituidas por los ingresos/gastos corrientes y las operaciones de capital (enajenación de inversiones y transferencias de capital recibidas/gastos en inversiones reales y transferencias de capital otorgadas)
En el gráfico de “Saldo de Operaciones no Financieras” se constata que hasta el ejercicio 2007 ha existido superávit (salvo 2003 y en una pequeña cuantía) entrando en años posteriores en una senda creciente de déficits presupuestarios en el total de las administraciones públicas territoriales, de las que hay que exceptuar a las administraciones locales que solo han incurridos en déficits presupuestarios de 2008 a 2011.
| Derechos y obligaciones netas liquidadas de la Administraciones Públicas territoriales (Total sin consolidar). Fuente Ministerio de Hacienda. Elaboración propia |
Ahorro neto de las liquidaciones presupuestarias
De los indicadores económicos legales existentes en España, el que mejor interpreta la capacidad presupuestaria de una administración pública es el “ahorro neto y neto”, establecido en artículo 53 del Real Decreto 2/2004 de Haciendas Locales. Tal es así que un resultado negativo en la liquidación presupuestaria de un año impide la concertación de préstamos a las entidades locales y les obliga a la elaboración de un plan de saneamiento de cuatro años. Tal prevención no está implantada en la Administración Central y en las CC.AA. Por ello, constataremos que las entidades locales tienen una senda de estabilidad presupuestaria al contrario que la administración central y las comunidades autónomas.
El ahorro neto es la diferencia de los ingresos corrientes y los gastos de personal, corrientes y de transferencias (ahorro bruto) minorados a su vez por los gastos de la carga financiera de la deuda (amortización de préstamos e intereses), resultando el ahorro neto.
En el gráfico de “Evolución del ahorro neto” se observa un importante desequilibrio económico a partir del 2008 en la Administración Central y en las Comunidades Autónomas, mostrando sus liquidaciones presupuestarias que carecen de los suficientes recursos económicos para hacer frente a sus gastos corrientes y a la carga financiera de la deuda. Por el contrario, las Entidades Locales reflejan en sus liquidaciones presupuestarias un saneamiento económico permanente.
Derechos y obligaciones netas liquidadas. En millones de euros.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
- Los déficits financieros presupuestarios.
Los déficits económicos presupuestarios generan insuficiencias financieras para atender los gastos públicos.
Saldo de operaciones financieras
El saldo de operaciones financieras es un indicador que refleja la solvencia o insolvencia financiera de los presupuestos. Este indicador señala la necesidad o no necesidad de financiación externa para lograr un equilibrio en las cuentas públicas.
Esta magnitud se obtiene por diferencia entre los ingresos y gastos de los activos financieros (devolución de empréstitos otorgados y constitución de deuda pública) y los pasivos financieros (otorgamiento financiero a terceros y amortización de deuda pública).
Si el saldo de operaciones financieras es positivo mostrará que ha existido en términos netos una necesidad de financiación externa y al contrario un saldo negativo indicara un sobrante de financiación presupuestaria. Tal es así que un saldo negativo indicara la suficiencia financiera de los ingresos públicos al mostrar una disminución del endeudamiento financiero público.
El grafico siguiente de “Evolución de los saldos de operaciones financieras” refleja la inflexión que se ha producido en los mismos a partir del año 2008. De existir un exceso de financiación presupuestaria hasta el 2007 se ha generado en la Administración Central y en las Comunidades Autónomas una necesidad de financiación externa para cubrir los déficits económicos presupuestarios. La necesidad de financiación presupuestaria alcanza su máximo en 2009 con 108.502 millones de euros iniciando un proceso de descenso hasta el 2019 con 4.966 millones de euros, aumentado significativamente en 2020 y 2021 por la incidencia de la pandemia del COVID-19.
Derechos y obligaciones netas liquidadas. En millones de euros. Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
Evolución del endeudamiento público/pasivos financieros de ingresos
La secuencia de la disminución y ralentización de los ingresos tributarios, los déficits económicos presupuestarios y los déficits financieros presupuestarios han motivado que las administraciones públicas se hayan visto obligadas al acceso a los empréstitos financieros para cubrir el diferencial entre los gastos e ingresos públicos. El gráfico “Evolución de ingresos de pasivos financieros” señala el constante aumento de la concertación de financiación de empréstitos anuales.
De unos niveles inferiores a 51.000 millones de euros hasta 2007, las concertaciones de préstamos para cubrir los déficits de ingresos públicos se acrecientan aceleradamente en los posteriores ejercicios. Llegándose a hitos de 177.541 millones en 2009, 211.612 millones en 2012, 193.243 millones en 2015 y 258.732 millones de euros en 2020. De las tres administraciones territoriales la administración central es la que muestra el más acusado acceso al crédito financiero y la administración local prácticamente no requiere de una mayor financiación por encima de los niveles de 2007.
Derechos netos liquidados. En millones de euros. Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
Cobertura del endeudamiento en el presupuesto de gastos
El gráfico de cobertura de los ingresos de pasivos financieros sobre el total del presupuesto de gastos muestra como gradualmente el acceso a la deuda pública es anualmente más elevado en las liquidaciones presupuestarias. Representando el total de las administraciones públicas en 2007 un 11,2% para triplicarse prácticamente en 2023 con un 29,6%.
Porcentaje de derechos y obligaciones netas liquidadas. Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
- Deuda pública acumulada y elevación de la carga financiera presupuestaria.
El recurrente acceso anual al crédito financiero para cubrir los déficits presupuestarios y financieros ha generado una muy elevada deuda pública acumulada y, en consecuencia, un aumento anual gradual de la carga financiera del endeudamiento para atender los intereses y amortización de la misma.
Evolución de la deuda pública acumulada
El gráfico “Evolución de la deuda pública acumulada” de las administraciones públicas territoriales es indicativo del muy acelerado aumento de la deuda financiera como consecuencia de los reiterados aumentos anuales del acceso a la financiación externa. De un nivel de 392.182 millones de euros en 2007 el volumen de la deuda pública de las administraciones públicas territoriales ha ido elevándose exorbitantemente hasta alcanzar un máximo de 1.461.296 millones de euros en 2023.
Fuente: Boletín Estadistico del Banco de España. Octubre 2023. En millones de euros
Evolución de la carga financiera de la deuda pública
El engrose de la deuda pública acumulada ha producido lógicamente un gradual aumento de la carga financiera de la misma al ser mayores los montantes anuales de las amortizaciones de pasivos e intereses. El gráfico de “Evolución de la carga financiera” señala la elevación de la misma de 72.152 millones de euros en 2007 a 175.688 en 2023.
Obligaciones netas liquidadas. En millones de euros, Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
La incidencia que se evidencia en el gráfico “Cobertura de la carga financiera en el presupuesto de gasto” muestra el continuado aumento del peso de la misma en los gastos totales del presupuesto. De un 16,7% que representaba la carga financiera en el total de gastos públicos liquidados en 2007 se ha elevado a un 23,9% en 2023. La mayor proporción de la carga financiera en el total de los gastos públicos implica un menor porcentaje de los demás gastos liquidados.
Porcentaje obligaciones netas liquidadas. Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
- La incidencia en los Servicios Públicos de Carácter Preferente
El acrecentamiento de la carga financiera derivada de la deuda pública acumulada ha provocado la redistribución de las masas presupuestarias, repercutiendo en una menor proporción de las demás dentro del presupuesto total de gastos.
Este efecto de la redistribución de las masas presupuestarias se plasma en la estructura presupuestaria funcional que muestra en sus diferentes funciones “para que se gasta”. En esta estructura presupuestaria la función más identificadora del estado del bienestar es la 3 de “Producción de Bienes Públicos de Carácter Preferente”. Un análisis de la evolución de estos gastos públicos sociales refleja una disminución cualitativa y cuantitativa a partir del ejercicio 2008.
El gráfico “Servicios Públicos de Carácter Preferentes” muestra que el total de los gastos de los servicios de carácter preferentes experimentan un continuado aumento hasta el año 2009 (123.689,3 millones de euros) iniciandose un continuado descenso que solo se supera en el ejercicio 2020 (138.379,4 millones de euros), igualación que hay que atribuir a las mayores dotaciones en sanidad por la incidencia del COVID-19.
Obligaciones netas liquidadas. En millones de euros, Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia
El gráfico “Servicos públicos de cerácter preferentes y carga financiera”, en su comparación indica:
– Que los gastos de los servicios públicos de carácter preferente superan a los la carga financieran hasta el año 2009 (123.389,3 y 61.389,8 millones de euros respectivamente en este ejercicio)
– Que a partir del 2009 ese diferencial va disminuyendo hasta el ejercicio 2013 en que se inicia una senda en que los gastos de la carga financiera de la deuda pública es mayor que los gastos de los servicios de carácter preferentes.
– En 2023, los servicios públicos de carácter preferentes se situán en 162.795,1 millones siendo supurados por la carga financiera de la deuda publica que alcanza 175.688,0 millones de euros.
Obligaciones netas liquidadas. En millones de euros, Total sin consolidar.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia